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《政府投资条例》的决策背景与执行背景
信息来源:AMBOUND每日经济 发布日期:2019-05-08 阅读次数:452
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    日前李克强总理签署国务院令,公布了《政府投资条例》,自201971日起施行。《条例》规定了以下内容:一是明确界定政府投资范围;二是明确政府投资的主要原则和基本要求;三是规范和优化政府投资决策程序;四是明确政府投资年度计划的相关要求;五是严格项目实施和事中事后监管。政策出台之后,引发地方政府的高度关注。

    与其他政策不同,该《条例》会直接约束和规范地方政府投资行为。在债务管理趋严和“三去一降一补”大背景下,地方政府投资已经被约束很多了,此时政策出台,从实际效果来讲,是对地方投资又增加了约束。尤其是在基层,特别是县市一级的政府受到的约束会更多。有机构估算《条例》将会影响数万亿元的政府投资。而地方政府也高度关注该政策会带来哪些具体影响。

    安邦咨询(ANBOUND)的研究人员认为,《政府投资条例》将对地方政府及地方平台公司的投资产生影响。从对地方政府的影响看,有几个关键点需要把握:(1)资金定性。《条例》监管的是预算内资金。如果地方发债融资,根据预算法修订案,也要算作预算内资金。(2)资金投向。政府投资主要投向非经营性领域,做公共领域的事。只有在“确需支持”的情况下,才能投资经营性项目,这个说法实际上留下了解释空间。(3)投资规模约束。要考虑当地经济和财政能力,不能违法违规举债。这与控制地方债务是一致的。有人担心,这一要求有可能限制贫困地区的投资机会,形成“越穷越不能投、越不投越穷”的困境。安邦的研究人员认为,有这种可能性,但可以通过转移支付、公共项目立项来解决这一问题。(4)决策合规。这直接约束了地方投资的决策者,尤其是在基层地方的主官,需要为投资决策负责。(5)法律责任。《条例》对法律责任列得比较清楚,这是地方要关注的“紧箍咒”。(6)施行时间从71日起。71日之前来不及收工的项目,就要受此约束了。

    安邦咨询的研究人员要指出的是,这个投资条例刚刚出来,在具体执行当中必然有各种各样的问题。新鲜出台的政策,今后肯定要看执行情况和政策动向。从宏观方面来看,一个潜在的麻烦的是,《条例》制订时的背景是一帆风顺的,但如果经济遭遇大问题,是否还要执行?是否会严格执行?那可能是另一回事了。作为地方政府,需要关注政策出台背景与执行背景的差别,理解这一点特别重要!这就好像在大夏天里出台的政策,要在大冬天里去执行。如果执行得不好,很可能会冻伤人的。还要指出的是,中国经济的波动性在加快,过去,经济夏天和冬天的转换,需要几年时间,后来是一两年,再后来是几个月,现在甚至有可能是几周的时间。

    《条例》出台的历程也显示出不同背景的差别。早在2001年,国务院开始起草《条例》;2010年,国务院法制办曾公布《政府投资条例(征求意见稿)》公开征求意见的通知,但一直未通过公布。2018年,国务院立法工作计划明确国家发改委制定《条例》并提交全国人大常委会审议。从实际情况看,政策决策时的经济环境与现在相比已经出现了很大变化。特别是中国国内经济明显放缓、中美贸易战悬而未决、欧日以及新兴市场经济体复苏乏力等。决策环境与执行环境的明显反差,可能导致《条例》在执行时会遇到更多问题。

    《条例》公布后,立刻引起了不小的反响。有地方官员与安邦交流时表示,每条政策的出台初衷都是好的,为了至少解决一些已知或未知的问题。但实际上只有到执行过程中,好多问题才会显现。因此,基层的问题需要具体研究解决,这就要求政策要有延续性,否则效果会很不理想,过后可能还要涉及追责问责,政策效应有待商榷和实践考证。这就像一些中央和省级的政策,下到基层后,由于条件约束而起不到预期效果。例如,有些政策的硬性规定或前置条件在基层办不到,所以,看似严谨的政策,实则无用。有些政策则过于宏观,基层在实践中不好掌握尺度,担心事后被追责,所以好多政策最后就变成了摆设。该官员认为,要想使政策达到预期效果,独立调研很重要,而只有深入到最基层才可能掌握真实情况。这位官员所反映的情况和看法,在国内具有一定的代表性。

    此外,安邦咨询还认为,《条例》在执行时还会涉及到局部与系统的关系问题。《条例》的初衷是希望规范政府投资行为,将政府与市场分开,配合地方债务管理。但从中国实际情况来看,政策执行产生的系统效果可能超出政策制订时的预期。其主要原因是基层的发展有可能受到过度抑制,过去地方政府投资、地方经济发展,都会有一定的“弹性空间”,地方政府可以利用这些空间打擦边球。但在“三去一降一补”、强化地方债务管理、政府平台公司整顿以及《条例》出台的综合作用下,地方的弹性操作空间将被大大压缩甚至清零,被置于高透明度的环境之下。此外,再加上现在监察趋严,一些地方在发展上可能变得畏手畏脚。在经济下行压力不减的情况下,地方政府投资过度削减不利于扩展国内市场空间,还可能会阻碍宏观经济回暖进程。

    最终分析结论(Final Analysis Conclusion):

    出发点甚好的《政府投资条例》,在执行中会遇到决策背景与执行背景的差异。目前国内经济大环境不太好,《条例》的施行效果和正反面影响都值得高度关注。以安邦智库的公共政策研究和调查经验,今后中央和地方围绕《条例》,可能还会有不少的博弈和妥协。